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　　党的十八大以来，以习为核心的党中央高度重视金融工作，习在2023年中央金融工作会议上提出“加快建设金融强国”的目标，强调金融监管与风险防范的核心地位。本文系统回顾“十四五”期间我国在金融监管体制改革、重点领域风险化解及金融法治建设等方面取得的成就及有益经验，同时分析“十五五”时期金融监管面临的内外挑战，包括国内外经济环境变化、监管协调不足及风险预警机制待完善等问题。在此基础上，提出未来应健全宏观审慎管理体系、全面强化“五大监管”、持续推进重点领域风险防控等战略方向，以提升监管效能，守住不发生系统性风险底线，助力金融强国建设。

　　党的十八大以来，以习为核心的党中央对金融工作给予高度关注，在多个重要场合就完善金融领域国家治理的相关问题进行了深刻阐述，为运用法治思维和法治方式深化金融体制改革，推动金融业发展，防范化解金融风险，服务保障国家金融战略的实施，提供了根本遵循，不仅将党对金融工作的内在规律与发展路径的认知推向了全新高度，更是马克思主义政治经济学在金融领域的重要创新成果，构成习经济思想的金融篇（王刚、黄玉，2025）。

　　2023年10月，习在中央金融工作会议上首次提出“加快建设金融强国”目标；2024年1月，习在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上进一步阐明金融强国的六大关键要素，提出金融强国应“拥有强大的金融监管”，凸显了完备有效的金融监管体系对加快金融强国建设的重要保障作用；2024年3月，中央党史和文献研究院编辑出版的《习关于金融工作论述摘编》，收录了习在2012年11月至2024年2月的120多篇重要文献，对金融强国建设的世界观、方法论进行深入系统阐述。

　　党的二十届四中全会审议通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中，17次提及金融，明确提出“加快建设金融强国”要求，为我国今后一段时期的金融工作举旗定向、谋篇布局，理应细心体会并在实际工作中创造性地贯彻落实。

　　“十五五”时期，我国发展环境将面临深刻复杂变化，处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，作为金融强国建设的基本条件和关键核心要素之一，如何打造强大的金融监管体系，防范化解金融风险已成为必须直面的问题。有鉴于此，必须持续深入贯彻落实中央金融工作会议精神，尤其是习关于金融工作的系列重要讲话与重要指示批示精神，时刻谨记金融工作的政治性、人民性，牢牢把握“防风险、强监管、促高质量发展”的工作主线，坚定不移走好中国特色金融发展之路，加快构建高质量金融监管体系，不断提升金融服务实体经济质效，推动金融强国建设取得新的重大进展（王江，2025）。

　　一是金融监管体制实现重大改革。2023年新一轮党和国家机构改革启动以来，金融领域“两委一行一总局一会”的监管架构落地起效，已基本完成中央金融管理部门职责划转、内设机构优化及地方分支机构全覆盖，监管协同性和有效性显著提升。二是金融机构主要监管指标持续优于监管要求，抗风险能力持续增强。“十四五”期间，商业银行资本充足率基本稳定在14.5%以上，不良贷款率稳中有降、基本可控；截至2025年9月，保险公司综合偿付能力充足率已达186%，证券公司、期货公司平均风险覆盖率分别为295%、226%，均显著高于监管标准。三是市场行为监管进一步细化。通过出台和修订《期货市场程序化交易管理规定（试行）》《上市公司章程指引》等系列制度，全面加强股票、期货程序化交易监管，同时稳妥推进新一轮退市制度改革，畅通多元化退市渠道，“总市值低于5亿元”“股东人数低于2000人”等退市标准逐步显效，市场出清机制更趋完善（吴清，2025）。四是宏观审慎管理不断强化。“十四五”期间，互联网金融、非银领域被纳入宏观审慎管理，对影子银行、跨境资本流动等实施穿透式监管，影子银行规模持续压降，部分历史遗留风险已加速出清，规模总量保持相对稳定；跨境资本流动总体均衡。货币、期货、黄金等金融市场平稳运行。五是金融市场韧性明显增强，即使在2025年面对全球市场剧烈震荡等外部冲击，A股市场依然企稳回升，债券、外汇、期货市场运行平稳，人民币汇率在合理均衡水平上保持基本稳定。

　　第一，中小金融机构化险进程稳步推进。“十四五”期间，金融监管部门综合运用兼并重组、市场退出、资本补充等方案，持续压降高风险机构规模。2020—2024年累计处置银行业不良资产16万亿元；完成多个省份村镇银行风险处置，推动优质城商行吸收合并高风险城商行；将中小金融机构化险纳入地方债务风险化解方案，高风险中小机构数量已较峰值大幅下降。根据中国人民银行统计，截至2023年末，9个省区市辖内无“红区”银行、14个省区市辖内“红区”银行维持在个位数水平，区域金融生态持续优化。

　　第二，地方政府融资平台风险大幅缓释。通过建立融资平台债务统计查询系统、创设应急流动性借款工具等方式，地方政府融资平台风险的全链条处置机制已初步建立。截至2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%、62%，有效防范了集中“爆雷”风险。

　　第三，房地产金融风险平稳化解。在需求端，连续下调个人住房贷款最低首付比例、取消全国层面利率政策下限、降低存量房贷利率，每年能为超5000万户家庭节约利息支出约3000亿元；在供给端，建立城市房地产融资协调机制，推出3000亿元保障性住房再贷款，自2024年11月至2025年10月通过“白名单”机制新增房地产相关贷款2.2万亿元；支持城中村改造和保交楼，房地产市场销售端、融资端预期明显改善，行业风险从“发散”转向“收敛”。

　　第四，非法金融活动得到全面整治。针对资本市场易发多发问题，持续开展打击上市公司财务造假、打击非法集资、涉诈涉赌资金链治理等专项行动，立案查处案件上万起，营造高压震慑。同时，金融监管部门的执法问责已实现常态化，自2024年11月至2025年9月，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会分别对1978人（家）次、4127人（家）次、1423人（家）次责任主体进行处罚，监管震慑力显著提升。

　　一是立法进程明显加快。《中华人民共和国期货和衍生品法》经十三届全国人大常委会第三十四次会议审议通过，填补立法空白，资本市场法治体系的“四梁八柱”基本搭建完成；《中华人民共和国金融稳定法（草案）》已通过二读，颁布实施后金融风险防范、化解和处置机制将进一步健全。二是金融法律不断修订完善。党的二十届三中全会决定制定金融法，5部金融法律纳入十四届全国人大立法规划第一类项目，其中《中华人民共和国反洗钱法》在7个月内完成三读并顺利修订通过，《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》等长期未更新的行业监管主要立法正加快修订进程。三是创新金融立法机制体制。习要求“建立定期修法制度，不断适应金融发展实践需要。”定期修法制度可以有效弥补金融立法空白，不断提升金融法律与我国快速发展的金融实践之间的适应性、匹配度。四是配套制度与国际规则衔接深化。发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》，推出TLAC非资本债券工具，完善全球系统重要性机构监管框架；优化合格境外投资者制度，与国际清算银行建立人民币流动性安排，金融监管规则与国际接轨程度显著提升。

　　《建议》指出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。全球经济格局深度调整与国内经济转型攻坚相互交织，金融监管面临来自内外的双重考验，亟须在开放与安全、创新与规范之间寻求精准平衡。

　　第一，国际经济形势的复杂演进对高质量金融监管构成多重挑战。一是全球经济增速呈温和放缓态势，国际货币基金组织（IMF）预测2026年全球经济增速将较2025年度下降0.1个百分点，且贸易保护主义和关税政策不确定性将持续限制经济发展，不利于我国出口贸易和经济增长。二是地缘政治博弈的升级重塑国际金融秩序。大国竞争导致金融基础设施被武器化，跨境资本流动沿地缘阵营分化，美联储加息、降息等货币政策的跨境传导效应放大。三是加密资产等新业态呈指数级扩张。在我国，加密资产活动与系统重要性金融机构、核心金融市场、市场基础设施之间的关联有限，但随着加密资产在支付和零售投资等方面应用场景增多，可能在部分经济体引发风险，进而影响我国金融市场。四是金融开放深化使外资“快进快出”成为常态，人民币汇率波动与国际监管规则差异加大了破解国际金融资本“准入不准营”问题与跨境风险防控的平衡难度。

　　第二，国内经济转型对高质量金融监管提出更高要求。一是经济高质量发展攻坚期面临资金配置失衡，“十四五”期间我国直接融资比重提升至31.6%，但仍以银行间接融资为主，且信贷资源向国企与房地产倾斜，与科技自立、绿色转型的融资需求形成错配。二是重点领域风险化解压力犹存，房地产市场深度调整、地方政府隐性债务化解与中小金融机构脆弱织，考验监管对风险传导的阻断能力。三是金融科技的快速迭代使传统监管模式在风险应对上稍显滞后，平台金融的跨市场生态与AI投顾的“算法黑箱”加剧了金融机构与消费者间的“信息鸿沟”，如何打破机构与平台的“一致行动人”倾向，维护金融消费者权益，对穿透式监管与监管科技应用提出更高要求。四是金融新业态引发的监管新问题，如人口老龄化加速催生的养老金融需求、“双碳”目标下的转型金融需求，在为经济带来新增长点的同时，也催生了“以房养老骗局”“洗绿”等乱象，如何构建适配的产品监管与风险防控体系成为新课题。

　　第二，央地监管责任与协同机制不畅。金融监管需统筹中央事权与地方责任，但当前二者的权责划分与协同机制仍不够清晰顺畅。中央监管部门对地方中小金融机构、区域性债务等风险的监测存在“远距效应”，较难及时、全面掌握一线动态；地方政府则限于财政状况、管理手段等客观因素，对部分金融风险的发现与应对难以跑在中央前面。在处理地方政府隐性债务风险时，地方政府在债务风险处置中“属地责任”与“处置能力”不匹配，且缺乏与中央监管部门的实时协同机制，导致隐性债务风险在一定时期内持续累积。

　　第三，监管定位和监管理念仍需明确。习强调，“坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题”。但一段时期内部分监管实践在一定程度上偏向行业规模扩张，对风险防控的关注度相对不足。以高杠杆与流动性风险为例，宏观杠杆率曾经历较快上升阶段，这一问题的形成与监管对货币信贷“总闸门”把控不够精准、对金融交易杠杆放大行为约束不足直接相关（王爱萍、，2021）。

　　第一，监管穿透性有待提升。对于影子银行业务、复杂金融产品及金融控股公司等业务，通常具有交易不透明、多层嵌套、链条冗长等特征，传统监管难以穿透至资金最终流向与风险实际承担者。例如，部分理财、信托、资管产品通过结构设计规避资本充足率、杠杆率等审慎监管要求。监管穿透性不足的本质是“信息不对称”问题，金融机构对复杂业务的信息披露不够充分，部分机构甚至通过跨行业结构设计隐瞒风险实质，加大了监管难度。

　　第三，金融创新监管不够高效。金融创新是金融业发展的动力，但“创新快、监管慢”的矛盾长期存在，导致金融科技、互联网金融等新业态在快速发展初期，监管规则和标准未能及时跟上，风险在一定范围内累积。以P2P网络借贷为例，其在兴起阶段缺乏准入门槛、业务规范和风险准备金要求，部分平台异化为非法集资、资金池运作，最终引发区域性、系统性风险。尽管后续及时开展专项整治、化解存量风险，但消耗了大量的公共资源。

　　第三，系统性风险认定机制有待明确。对于何种情形构成需要动用公共资源干预的系统性风险，目前我国尚未形成统一、透明的认定标准和程序。实践中，风险认定多依赖于个案判断，缺乏量化指标与法治化流程，容易导致处置时机延误或道德风险。例如，在部分中小金融机构风险处置中，由于系统性风险边界不清，地方政府与中央部门在责任分担、资源投入等方面存在争议，影响风险化解效率。建立清晰、权威的系统性风险认定机制，是提升风险处置效能、防范公共资源滥用的重要前提。

　　二是从服务实体经济质效来看，强化金融监管是引导金融回归本源的重要抓手。金融强国的本质要求是发挥金融资源配置枢纽功能，推动经济高质量发展，而强大的金融监管能够通过规范市场秩序、遏制脱实向虚，推动金融资源精准流向科技、绿色、普惠等关键领域，为“五篇大文章”落地提供保障，不断提升金融与实体经济的适配度，更好发挥国民经济“血脉”作用。

　　三是从维护金融体系稳定来看，监管体系的完善程度直接决定金融强国的抗冲击能力。当前国际局势变化深刻复杂，超出预期的小概率负外部性事件频发，国内经济周期性变化，经济增速下行，各类潜藏的金融风险浮出水面，呈现“点多面广、复杂关联”的特点。推进金融强国建设必须维护金融体系的长期稳定，通过监管改革优化治理机制，提升金融体系的稳定性与可持续性，为金融强国建设提供制度支撑。

　　一是必须“坚持管合法更要管非法、管行业就要管风险，健全兜底监管机制，依法将所有金融活动纳入监管，强化从准入到退出全过程全链条监管。”二是持续完善中央银行制度，健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，努力实现币值稳定和金融稳定双目标（潘功胜，2025）。三是深入贯彻“五大监管”理念，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，强化中央与地方之间的监管协同，推动监管科技深度应用，建设高素质、专业化的监管人才队伍，切实提升监管的前瞻性、持续性和有效性。四是建立健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，做到风险早发现、早预警、早暴露、早处置，防止风险积累和扩散。五是统筹金融稳定保障基金和存款保险基金使用，加强监督管理，优化二者的筹集、使用和投资机制，增强系统性风险应对能力。六是严厉打击各类非法金融活动，完善监测预警体系，前移风险防范关口，加强投资者教育和防非宣传，提升全社会金融素养。七是强化监管问责，压实各方责任，推动金融监管从“有形覆盖”向“有效治理”转变，最大限度地降低可能存在的道德风险，为中国特色现代金融体系建设筑牢安全屏障。八是加强金融法治建设。畅通金融法律制度“立改废释”全链条，根据金融事业发展需要，及时推动重点和新兴领域立法，建立健全定期修法制度，健全维护国家金融安全的法律工具箱，对各类违法违规行为“零容忍”。

　　第二，丰富宏观审慎管理工具箱。一是现有工具的优化。可以进一步优化逆周期资本缓冲的启动标准和调节机制，提高逆周期调节的精准性。考虑将流动性覆盖率、净稳定资金比例等流动性指标赋予宏观审慎维度，根据系统性风险状况动态调整要求。二是创新工具开发。针对金融市场可能出现的极端压力情景，央行提出“探索在特定情景下向非银机构提供流动性的机制性安排”，对于阻断金融市场风险传染、防范流动性危机具有重要意义。2008年国际金融危机以及新冠疫情冲击表明，非银金融机构的流动性压力可能迅速波及整个金融体系，中央银行需要具备向关键非银机构提供流动性的能力和工具。三是加强各类政策工具的协调配合。例如，人民银行恢复公开市场国债买卖操作，既是丰富货币政策工具箱的举措，也有助于增强国债金融功能、发挥国债收益率曲线定价基准作用。这类政策操作既影响市场流动性状况，也具有宏观审慎含义，有助于拓展金融市场的深度和广度，增强金融体系韧性。

　　第三，进一步充实化险资源。在已设立存款保险等行业保障基金基础上，金融稳定保障基金基础框架目前已初步确立并具备一定的化险能力，但存款保险基金和金融稳定保障基金均不同程度地面临资金筹集规则不明确、来源渠道不足等问题，亟须以制度化方式细化完善。关于存款保障基金，可借鉴国际上关于风险差别费率制度设定、融资机制、投资方向及法律保障体系等方面的有益经验，通过科学设定目标、构建公开透明的风险差别费率机制、建立市场化后备融资机制、完善投资机制等措施有序推进基金规模充实工作。关于金融稳定保障基金，充实路径上建议遵循金融行业自救、互助优先、财政殿后提供必要支持的原则，事前明确使用顺序，尽量减轻公共资金负担。

　　第四，加强与开放水平相适应的金融安全能力建设。习强调，“在推进金融业开放的同时，要维护好国家金融安全。”要有序推进金融服务业和金融市场制度型开放，有序推进人民币国际化。积极践行全球治理倡议，参与国际金融治理，推动全球金融治理改革，共同夯实全球和区域金融安全网。建设自主可控、安全高效的金融基础设施体系，坚决维护我国系统重要性金融机构、外汇储备和海外金融资产安全。

　　第一，夯实机构监管，严控主体准入与风险。一是强化准入管理和股东资质审查，从严审核主要股东资金来源与实际控制人，从源头上确保金融机构由具备资本实力和良好信誉的负责任的主体主导。二是压实金融机构主体责任，推动金融机构切实承担起风险管理的“第一责任”，完善“三会一层”的治理架构，完善公司治理机制，强化董事、高管任职资格管理，防范道德风险。三是实施差异化监管，对系统重要性金融机构提出更高的资本和流动性要求；对风险较高的中小金融机构，则重点推动其“兼并重组、减量提质”，优化行业结构。

　　第二，强化行为监管，维护市场秩序与权益。一是规范销售与信息披露行为，严厉打击误导销售、捆绑搭售等侵害金融消费者权益行为，要求金融机构以清晰、易懂的方式向消费者充分披露产品风险。二是严厉打击市场失当行为，对财务造假、操纵市场、内幕交易等违法行为坚持“零容忍”，依法从严惩处，增强监管震慑力。三是健全金融纠纷多元化解机制，畅通消费者投诉受理和处理渠道，切实维护公平有序的市场环境。

　　第三，完善功能监管，统一业务标准与规则。一是统一跨市场、跨业态产品监管规则，对于实质上属于同一性质的金融业务，无论其由何种机构开展，都应适用统一的监管标准，防止通过通道业务、多层嵌套等方式规避监管。二是明确交叉性金融产品的主监管职责，对于涉及多个部门的混合类金融产品，明确主监管部门和协调机制，避免出现监管真空或监管重叠。三是将金融科技等新兴业态纳入监管框架，按照业务实质而非产品名称实施监管，确保所有金融活动纳入监管。

　　第一，坚持“房住不炒”，确保房地产金融持续稳健运营。为应对房地产泡沫化和高负债风险，政策层面宜突出管住货币的“总闸门”作用，通过宏观审慎工具遏制房价投机炒作。短期内，以城市房地产融资协调机制为抓手，一视同仁满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，加速推进保交楼建设和在建项目的复工，防止市场硬着陆。中长期则着眼于构建房地产发展新模式，通过保障性住房、长租房市场建设以及房地产REITs试点等方式，为行业注入长期稳定的资金来源，逐步消除“高负债、高杠杆、高周转”旧有模式的弊端。

　　第二，坚持“控新化旧”，逐步化解地方政府隐性债务风险。一是通过债务置换、展期降息等方式优化存量债务结构，坚决遏制隐性债务增量，加大逆周期调节力度，依法依规进行市场化融资，增加有效投资。二是优化财政支持力度，集中资金支持重大在建工程建设和补短板，特别是停工风险高、民生关联紧的在建、续建工程。在此基础上，剩余资金向具有战略意义的重大项目集中，避免“撒胡椒面”。三是用好金融协同支持，通过投资基金等市场性的政策工具加大对新兴领域投入，培育新增长点，扩大税基。四是明确中央和地方职责分工，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制，地方政府应立足一域谋全局，积极制定化债方案并盘活存量资产；中央层面应持续推进财税体制改革，完善地方税体系和财政转移支付，从根源上缓解地方财政压力，并提供必要的流动性支持。

　　第三，推进中小金融机构风险防控与可持续发展。一是从应急处置到主动化险。贯彻“四早”原则，压实各方责任，加强统筹协调，及时出手化解地方中小银行风险，避免风险长期累积。二是从短期化险重组到改革提升中长期绩效。坚持标本兼治，既要修复机构资产负债表，更要解决治理不完善、业务模式不可持续等根本性问题。三是从“一把尺子量到底”到差异化监管。考虑到中小机构与国有大行在“量价险”方面的实际差距，可在现场检查频率、其他监管措施强度等方面差异化配置监管资源，降低中小银行监管负担，提升监管效率。四是优化并购重组措施。在现有化险为目的的兼并整合基础上，鼓励以提升银行经营效率为目的的银行市场化兼并整合，强化地方中小银行跨省、跨类型兼并整合的协调机制。